——基于对广西实践的调查（上） □蒋　浦 当前，我国正处于社会转型的重要时期，既是经济社会发展黄金期，又是社会矛盾高发期。随着经济体制深刻变革、社会机构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，各类社会矛盾纠纷不断增多，尤其是过去没有的新矛盾、新问题不断出现。及时化解社会矛盾纠纷，始终是维护社会和谐稳定最难最重要的任务，也是实现我区科学发展的前提和重要保障。 面对当前复杂多元的社会矛盾纠纷，诉讼固然是重要的解决方式，但仅靠这一种手段是远远不够的，需要多管齐下，多措并举，多元化解。近年来，在各级党委政府的重视、关心、支持和社会各界的共同努力下，我区在多元化解社会矛盾纠纷方面进行了积极有益的探索，各种纠纷解决的方式正在逐步发挥出其独特的功能作用，有力促进了社会和谐稳定。但是从总体上看，这些纠纷解决方式之间尚未形成一个良性互动、功能互补、程序衔接、彼此支持的长效机制。为探索建立诉讼内外多元纠纷解决机制，去年以来，我们组织对我区各种纠纷解决机制的运行状况进行了广泛深入调研，充分掌握情况，在此基础上认真分析研究，提出建立和完善符合我区实际的多元纠纷解决机制的意见和建议。 我区多元纠纷解决机制的现状：诉讼在各类纠纷解决方式中处于核心地位，非诉讼解决纠纷机制作用发挥不足 ——诉讼在各种纠纷解决方式中处于核心地位。随着全社会民主意识、权利意识、法治意识的不断增强，人们越来越重视对自身权利和利益的维护，但同时又注重于主要通过“打官司”来解决纷争，往往将诉讼视为最权威、最公正的纠纷解决方式，导致大量的社会矛盾进入司法渠道，人民法院面临的任务越来越重。近年来，我区法院受理案件数量持续上升，年均增长幅度达10％以上，去年各级法院共受理各类诉讼案件21万多件，今年上半年新收各类诉讼案件86922件，增幅将近10%，而且重大、复杂案件不断增多，新类型案件不断出现，处理难度大。而此期间全区法官总数增长不足4%，各级法院“案多人少”的矛盾日益突出，基层法院案件压力更大。特别是2007年4月1日新的《诉讼费用交纳办法》实施后，在降低诉讼费用、降低诉讼门槛、方便当事人诉讼的同时，也使大量纠纷进入诉讼程序。例如《诉讼费用交纳办法》实施后一年内全区111个基层法院受理的一审民事案件增长20.6%，而全区基层民事审判法官却减少4.5%，法官年人均办案100件以上。 ——诉讼调解工作一度被弱化。诉讼调解是我国一项重要的司法制度，对于有效化解矛盾纠纷、实现案结事了具有重要作用。但在前些年，由于受简单推崇西方法律思想和法律制度的社会思潮的影响，对于进入诉讼程序的纠纷，法院内部一些同志忽视司法的能动性，简单强调当事人诉讼主导地位，甚至将调解结案视为低水平审判，导致调解功能一度被弱化，由此造成诉讼调解结案率走低。全国一审民商事案件的调解率由上个世纪80年代70%左右下降到2003年的不足30%，之后才逐年有所回升，2008年达到58.86%。我区一审民商事案件的调解率近年来保持在40%左右，低于全国平均水平。尤其是医疗、工伤、交通事故、征地拆迁、劳动争议等纠纷，当事人对立情绪大，调解难度大，调撤率更低。以“医患纠纷”为例，宾阳法院近年来审结24件医疗纠纷案件，调撤结案率仅21.8%；罗城法院近三年审结的15件医疗损害赔偿纠纷，全部判决结案，调解结案率为零。究其原因，表面看是医患双方矛盾尖锐，深层次原因是当事人自行协商、人民调解组织调解和行政机关调解均难以奏效，矛盾最后集中到法院并进一步激化。这两年，全区法院加强了调解工作，特别是今年开展“调解年”活动，民商事案件调撤率上升较快，上半年达到52.79 %，同比上升8.11个百分点，但是与全国相比仍然偏低。 ——诉讼案件上诉率和申请再审率偏高，涉诉信访压力巨大，案结事难了。2006年至2008年，全区法院各类案件的年均上诉率基本维持在13%到16%之间；今年上半年达26.76%，同比上升超过3个百分点。从涉诉信访情况看，近年来全区法院处理的申诉、来信来访虽然呈下降趋势，但绝对数量仍很高，而且重复访、群体访、闹访甚至“暴力访”不断出现，不仅消耗着大量的人力、物力、财力，也严重影响着正常审判工作。2006年至2009年上半年全区法院共受理申诉、申请再审案件15863件。之所以案结事不了，一方面是一些法官司法理念、司法能力、司法作风等方面存在问题，不重视做调解工作，不注重释法说理、做过细的工作，简单一判了之，当事人不理解，或者对法官的作风有意见；另一方面也与司法手段的局限性有关，事实上许多缠诉闹访的案件本身并不存在违法审判、审判不公问题，例如在近年来受理的申诉、申请再审案件中，驳回或作其他处理的占80%以上，进入再审程序的仅占19%，而真正发现问题被改判的比例更小，这样的直接后果是导致司法资源的严重浪费。 ——人民调解功能没有充分发挥。人民调解是化解纠纷的“第一道防线”，在化解民间纠纷、减少诉讼案件、促进社会和谐等方面发挥着不可替代的重要作用。但从上个世纪90年代之后，人民调解组织调处纠纷数量呈下降趋势。从1980年至1985年六年间，全国人民调解组织调解纠纷4200多万件，年均700多万件，与同期人民法院受理一审民事案件数之比约为10:1，但之后逐年下降。根据2007年7月召开的全国人民调解工作会议提供的数据，当年全国共有人民调解组织84万多个，人民调解员498万多人，近三年共调处各类矛盾纠纷1580万多件，即年均调处纠纷520多万件，与同期人民法院受理一审民事案件数之比约为1.5 :1。我区共有人民调解组织1.8万个，人民调解员约14万名，但近五年人年均解决纠纷不到2件，调处纠纷的总数与全区法院受理一审民事案件数之比也不断下降，2008年仅为1.92:1。人民调解功能发挥不足，与其工作机制不健全、经费保障难落实等因素有关。 ——仲裁发展水平不高。2007年我区共设有7个仲裁机构，当年共受理案件874件、总标的额4.4亿元，仅相当于河南省驻马店一个仲裁委的水平（825件、4.5亿元），全区仲裁机构平均受案数、受案标的分别相当于全国平均数的40%和16.7%；且全区各仲裁机构业务发展不平衡，南宁、柳州、桂林3个仲裁委的受案数占全区受案数的87%，其中南宁仲裁委受案396件，在全区最高，但在全国200个仲裁机构中仅排在第43名。2008年全国仲裁机构受理案件同比增长6.6%，广西的仲裁机构增加到8家，但受案总数只有922件，同比仅增长5.49%。南宁仲裁委的受案数虽然仍居广西各仲裁机构之首，但受案数下降到340件，在全国202家仲裁机构中排名下滑到第57位。